Analítica Research (AR) Dr. Sosa, el proyecto de Reforma Petrolera ha generado una amplía controversia. ¿Cuál es su opinión?

Juan Carlos Sosa Azpurua (JCSA) El primer problema que existe con respecto al (%=Link(«http://www.leydehidrocarburos.gov.ve»,»proyecto de Ley de Hidrocarburos»)%) es haberlo colocado dentro del marco de la Ley Habilitante. Esta ley es muy importante y merecía una discusión profunda, un debate público y por supuesto una participación de la Asamblea Nacional en donde debe darse este tipo de discusión, además son ellos los llamados a legislar sobre la materia. El habérselo delegado al Ejecutivo Nacional era sesgar políticamente e ideológicamente el tema. (%=Link(«http://analitica.com/bitblioteca/hchavez/default.asp»,»El Presidente»)%) asume el proyecto como una bandera de su gobierno, enmarcándolo dentro de un debate cuya tónica está distorsionada. Todo aquel que en un momento determinado haga una crítica o un planteamiento diferente al que está haciendo el gobierno, inmediatamente es tildado de que de alguna forma tiene un interés que va en contra del país y se descalifica. El contenido del debate pierde importancia y lo que se traduce allí es que terminamos aprobando un proyecto no por su contenido, por su inteligencia, por su buena redacción, por lo correcto de sus cláusulas, sino por razones particulares y políticas del gobierno.

El documento que ha presentado el (%=Link(«http://www.mem.gov.ve/»,»Ministerio de Energía y Minas»)%) traduce una gran voracidad fiscal, la intención de succionar el máximo de renta petrolera poniendo de lado cualquier consideración sobre productividad, sobre participación del sector privado, en definitiva sobre la viabilidad del negocio en términos económicos y las potenciales u oportunidades del sector a mediano y largo plazo.

No se entiende el problema desde perspectiva económica razonable

En general, el proyecto no entiende que los hidrocarburos son un recurso económico, que es necesario explotar con criterios económicos y de negocio, y que a la larga el aporte fiscal depende de este tratamiento. No se entiende el problema de los hidrocarburos se debe explotar con competitividad, con criterios internacionales, sino simplemente como «una vaca lechera» en donde el gobierno puede tener la máxima discrecionalidad para extraer las ganancias a corto plazo, perdiendo en forma apreciable posibilidad de obtener el verdadero provecho que el desarrollo del sector puede dar Venezuela. 

Como el Presidente de la República y el Ministro de Energía y Minas no son precisamente quienes tienen los criterios técnicos y los criterios empresariales adecuados, existe el peligro de que la Reforma afecte la competitividad de nuestro sector petrolero en los mercados. En definitiva puede afectar la rentabilidad de las empresas petroleras y por lo tanto, el Estado en el largo plazo puede salir perjudicado. 

El petróleo es de la nación

Lo que ha debido reflejar el proyecto es que el petróleo es de la nación. Si el petróleo es de la nación y la empresa petrolera, en este caso (%=Link(«http://www.pdv.com/»,»PDVSA»)%), es de la nación, se debe buscar un esquema donde se permita efectivamente la participación de la nación, que los nacionales participen. Se pueden elaborar esquemas que promuevan esa participación, es allí donde cabe la posibilidad de crear Fondos de Inversión Petrolera, donde de alguna manera un porcentaje de la regalía que se cobra vaya a estos fondos, donde todos los venezolanos tengan participación. Si esto fuese así, se integraría toda la sociedad a la dinámica petrolera. 

AR. En el proyecto se mantiene la propiedad de los recursos del subsuelo por parte de la República. En ese aspecto, ¿posee alguna divergencia?

(%=Image(8732655,»l»)%)JCSA. Hay una clara confusión entre República y Estado. La manera como está redactado el proyecto, la República y el Estado son sinónimos y es allí donde está el error. Cuando se habla de República el sinónimo adecuado es Nación. Esta confusión debería ser eliminada. 

AR. En el proyecto hay una división fuerte entre lo que son actividades primarias, que se puede entender como exploración y producción de crudo, y actividades aguas abajo que son aquellas actividades de procesamiento. Las actividades primarias, de acuerdo al proyecto, están adscritas básicamente al Estado a través de empresas de su exclusiva propiedad o en composición accionaria mayoritaria, y en las actividades aguas abajo, la participación de capital podría ser amplia no hay ningún limite, pero se excluye la participación privada en refinerías ya existentes. ¿Cómo evalúa esta propuesta? 

JCSA. En principio considero que es un error confundir ambos temas en la misma ley. La actividad de exploración y producción, eso tiene que estar regulada en la ley de hidrocarburos, ese es el caso del petróleo y el asfalto, el gas tiene su ley especial. Pero en el caso de comercialización e industrialización, en donde entran lo que es refinería y la comercialización de los derivados, ello debería estar regulado por una ley particular. Si se mezclan las dos cosas se crea confusión y además no se tiene el espacio suficiente para establecer una regulación acertada sobre un tema que es complejo. El tema de la refinación y el de los derivados de los hidrocarburos es un tema que debe estar sometido a la libre competencia, entonces debe ser tratado como un negocio distinto, donde cualquier persona puede emprender ese negocio sin mayor restricción salvo las regulaciones que se establezcan en el Ministerio de Energía y Minas y en la Ley particular sobre la materia

La refinación es un negocio de bajo rendimiento

Es un negocio donde la tasa de ganancia es baja. Por ello hay que estimularlo. La materia impositiva allí debe ser distinta a la de exploración y producción y debe ser regulado de una otra manera, las restricciones que deben haber para el comercio interno y externo deben ser diferentes. En pocas palabras confundir una cosa con la otra, es mezclar peras con manzanas. 

AR. ¿Sugiere que esa materia se elimine de esta ley? 

JCSA. Si, simplemente debe ser mencionado a través de una cláusula donde se especifique que esas son actividades sometidas a la competencia y que se van a regular desde el punto de vista impositivo por su ley específica y como cualquier otra actividad mercantil. La experiencia ha demostrado que como PDVSA es una empresa del Estado en este caso, está muy limitada financieramente para poder emprender los proyectos y las actividades necesarias para emprender rentablemente proyecto con tasas de ganancias bajas. 

La participación del sector privado es necesaria

(%=Image(6228086,»R»)%)Se necesita la participación de la empresa privada en el negocio de los hidrocarburos en Venezuela y además se necesita que PDVSA pueda asociarse con las empresas privadas, en esas asociaciones PDVSA debe tener la mayor de las flexibilidades. El proyecto de ley propuesto crea una camisa de fuerza a esa posibilidad, cuando se habla de las empresas mixtas y las empresas que puede crear el Estado. 

En el proyecto se le está dando atribución al Ejecutivo Nacional para que a través de una decisión, que se puede tomar en el consejo de ministros, se puedan crear operadoras petroleras, en pocas palabras va a ser el ejecutivo nacional quien va a decidir si en un momento determinado se tiene que crear una empresa para un fin determinado de explotación o cualquier otra. Esto no tiene sentido. En el caso propuesto, se pueden crear con la sola autorización del Ejecutivo, no tendría que ir a la Asamblea Nacional porque simplemente seria una empresa ejecutora de la actividad petrolera donde la titularidad del hidrocarburo no se cuestiona. Si se va a establecer empresa mixta, el proyecto si especifica, y esto es sensato, que se debe dirigir a la Asamblea para que se apruebe el marco de las comisiones de la contratación que se esta planteando, que aprueben el esquema de contrato. Pero el problema en este caso es que obliga a que el Estado tenga mayoría –más del 50%- en esa asociación. Con ello se esta limitando a PDVSA o a las empresas estatales porque la idea de crear empresas mixtas es cuando no se tiene la suficiente capacidad financiera o técnica para emprender el proyecto. 

AR. ¿Cómo quedan las asociaciones anteriores, por ejemplo el caso de Cerro Negro? 

JCSA. Ahí se observa una de las principales contradicciones. Los proyectos anteriores no se van a tocar, y no se deberían tocar porque además sería un exabrupto cambiar todos esos contratos. Eso quiere decir que se va a tener unos contratos funcionando bajo un esquema –el anterior- y cualquier otro que pueda venir en el futuro bajo un esquema completamente distinto que lo hace no competitivo en comparación con ese que ya está funcionando. En pocas palabras, se tendrían proyectos funcionando con 1% de regalía, en el caso de Cerro Negro, durante sus primeros 9 años de vida y un proyecto nuevo con 30% de regalía. Es muy difícil que la empresa privada acepte esa situación, se tendría que crear un marco uniforme. 

La apertura le abrió la puerta a la inversión en la faja petrolera

Cuando se hizo la apertura se establecieron condiciones especiales para las empresas que participan en la faja petrolífera del Orinoco no porque el gobierno necesitara el ingreso producto de las licitaciones y adjudicaciones. Se hizo porque en la faja que es el reservorio más grande del mundo en materia petrolera, donde la calidad de crudo hace al negocio poco atractivo. Entonces se tenía que buscar la forma de hacerlo más atractivo para aprovechar esas reservas. Se le abrió la puerta a la inversión. 

La regalía de 30% es muy alta

No se puede cerrarle la puerta al inversionista cargándole de antemano una regalía de 30% sobre el precio bruto del barril. El gobierno sostiene que eso se va a compensar al disminuir la carga impositiva del ISLR al final. Pero esto puede que no sea cierto. En el caso de estos proyectos de la faja ellos están pagando 34% de ISLR y de acuerdo lo que dice el Ministro que van a hacer, porque eso no lo dice el proyecto, se va a pechar en un 50% de ISLR. Entonces, para el caso de los proyectos de la faja, se esta incrementando ambas tributos. Aunque se disminuyera el ISLR, el aumento exagerado de la regalía es peligroso por el riesgo de los potenciales proyectos en crudos pesados y extra-pesados. Con una regalía del 30% podría ser el negocio atractivo si el precio del petróleo esta en 30$ o 35$ el barril, pero si el precio cae a 15$ el barril y si tiene que pagar 30% de regalía realmente no queda nada para seguir en el negocio, y el riesgo lo correría todo el inversionista. El argumento a favor de la alta regalía sigue siendo que en Venezuela la recaudación es muy ineficiente. La regalía es un impuesto más sencillo de recaudar, se esta pensando en la Venezuela de hace 50 años. Eso ha cambiado, se esta pensando en una época donde eran las empresas petroleras las que tenían todo el conocimiento en la materia y donde no se contaban con los elementos, con los que si contamos hoy en día, para controlar la auditoria de una empresa petrolera. 

AR. ¿Se podría entender esto como una ley anti-PDVSA, a pesar de que es una empresa del Estado? 

JCSA. Desde luego que si. La argumentación que defiende la alta regalía expresa que PDVSA hace juegos contables para que al final pagar menos impuestos. 

AR. ¿Qué acciones se pueden tomar, desde su punto de vista, para mejorar el proyecto? 

JCSA. Es muy difícil porque el gobierno está ganado a la idea del proyecto. Sí se observa la Comisión Presidencial que nombraron para analizar el proyecto, ella está conformada básicamente por voceros del Estado. 

En este momento somos muy pocas personas que tenemos ideas distintas a las del proyecto oficial con alguna capacidad de influir. pero al final nos encontramos frente a un muro de contención muy grande, por lo unilateral de las instituciones donde se tomaran las decisiones y se producirá la discusión relevante. En verdad no ha existido una discusión pública del tema, todo ha quedado reducido a un número pequeño de expertos con una visión unilateral. 

A finales de septiembre intentaremos presentar un proyecto alternativo

AR. Ud. hizo un proyecto alterno, ¿cuáles son las características de ese proyecto? 

JCSA. Se esta haciendo un proyecto alternativo que parte de la concepción según la cual el petróleo es de la Nación, y partiendo de ese principio se desarrolla el proyecto alterno. Se desarrolla para que todos los venezolanos de alguna forma salgan beneficiados del sector petrolero, para aumentar la competitividad de PDVSA tanto nacional como internacionalmente, para explotar al máximo la potencialidad de hidrocarburos que tiene Venezuela, permitiendo asociaciones. Va más allá del petróleo porque establecemos que un porcentaje de la regalía tiene que ir dirigida a la investigación y desarrollo de fuentes energéticas alternativas, ya en este aspecto estamos colocando a la ley en un marco cónsono con lo que está pasando en el mundo y de manera obligante. Establece la posibilidad de abrir las filiales de PDVSA al mercado de capitales y la estructuración de los Fondos de Inversión Petrolera. Se establece la obligación, a través de una ley especial que en un máximo de 6 meses después de promulgada la Ley de Hidrocarburos que establezca estos fondos de inversión petrolera, donde se va a dirigir un porcentaje de la regalía y donde todos los venezolanos tiene cuotas de participación. Estos fondos serán elementos claves en la dinámica económica. 

La gran diferencia entre el proyecto que ha presentado el Ministerio y el alternativo esta en su conceptualización. Parte de la base que efectivamente el petróleo se ha nacionalizado, entonces todo su desarrollo está en vías de beneficiar a la nación de la explotación del negocio petrolero y hacer que PDVSA se sintonice con el mundo moderno. 

Juan Carlos Sosa Azpúrua es Magistri in Legibus de Harvard Law School.